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한국 공적개발원조 정책과정에 있어 관료집단의 역할에 관한 연구

A Study on the Role of Bureaucrat Groups in the Policy Process of the Korean Overseas Development Assistance

김상태 (Kim, Sang Tae, 경희대학교 일반대학원)

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대부분의 나라의 경우 ODA 정책과정은 주로 관료집단에 의하여 결정되는데 이는 한국 ODA의 경우에도 마찬가지이다. 한국 ODA 정책과정의 주요 특징은 분권화된 ODA 행정체제 하에서 ODA 규모가 대폭 확대되면서, 양자간 유상 ODA 주관부처인 기획재정부와 양자간 무상 ODA 주관부처인 외교부 사이에 ODA 주도권을 둘러싼 관료정치 현상이 심화되고 있다는 점이다. 이와 관련 한국 ODA 관료정치 현상의 배경에 대한 이해를 위하여 앨리슨의 합리적 행위자 모델을 적용하고, 관료정치 현상에 대한 이해를 위하여 앨리슨의 관료정치 모델을 ...
대부분의 나라의 경우 ODA 정책과정은 주로 관료집단에 의하여 결정되는데 이는 한국 ODA의 경우에도 마찬가지이다. 한국 ODA 정책과정의 주요 특징은 분권화된 ODA 행정체제 하에서 ODA 규모가 대폭 확대되면서, 양자간 유상 ODA 주관부처인 기획재정부와 양자간 무상 ODA 주관부처인 외교부 사이에 ODA 주도권을 둘러싼 관료정치 현상이 심화되고 있다는 점이다. 이와 관련 한국 ODA 관료정치 현상의 배경에 대한 이해를 위하여 앨리슨의 합리적 행위자 모델을 적용하고, 관료정치 현상에 대한 이해를 위하여 앨리슨의 관료정치 모델을 원용한 분석모델을 적용하였다. 합리적 행위자 모델에 의한 설명은 아래와 같다. 첫째, 1960년대부터 1990년대 초까지 냉전 시대의 한국 ODA는 외교적 고려에 중점을 두었다. ODA 정책과정은 외무부의 주도로 이루어졌으며 양자간 무상 ODA가 주요 수단이었다. 중점협력대상국을 중심으로 한 집중적 지원방식 대신 소규모 다국가 지원방식이 주요 특징 중의 하나였으며 북한이 외교적으로 우세한 아프리카 지역에 많은 지원이 이루어졌다. 둘째, 1980년대 중반부터 2000년대 초까지 한국 ODA는 경제적 고려에 중점을 두었는데 이에는 복합적인 요인이 작용하였다. 이 시기에는 북한과의 외교경쟁 필요성이 줄어든 대신, 대규모 무역흑자로 한국은 주요 선진국들에 의한 “신보호주의” 조치의 주요 대상국이 되었다. 또한 민주화 과정에서 노사관계의 악화로 저임금에 기반을 둔 국제경쟁력의 유지가 어렵게 되었다. 한편 국제사회의 평화와 번영을 위한 한국의 기여에 대한 국제적인 요구가 증대되었으며 많은 개발도상국들도 한국의 역할에 기대를 하게 되었다. 이상과 같은 배경에 의해 한국정부는 ODA를 선진국 지위획득과 통일기반의 확립을 국가발전의 최우선 목표로 하는 5개년 경제개발계획의 수단 중의 하나로 추진하게 되었다. 셋째, 2000년대 들어 한국 ODA는 새로운 전환기를 맞이하였다. 2000년 MDG 체제의 출범과 2002년 개발재원회의, 2003년부터 시작된 일련의 원조효과성 제고를 위한 고위급 회의 등 ODA의 양적 확대 및 질적 개선을 위한 국제적 노력이 강화되었다. 이와 관련, 한국정부는 ODA 규모를 대폭 확대하고 OECD/DAC 가입을 계기로 국제규범에 일치시키기 위한 노력을 강화하는 한편, 21세기 국제사회에서 ODA 관련 중견국가로서의 역할을 담당하기 위한 적극적인 노력을 강화해 나가고 있다. 반면, 분권화된 ODA 행정체제에서 ODA 규모가 대폭 확대되면서 기획재정부와 외교부 사이의 관료정치현상이 심화되었다. 첫째, 균열적 대립과정은 주로 상대 관료집단에 대한 관할권의 침해를 둘러싼 경우에 발생하는데 ① 우월기관의 일방적인 승리, ② 우월기관의 일방적인 주도, ③ 우월기관 주도의 좌절 등의 결과로 나타났다. 한국정부가 ODA/GNI 비율을 2020년까지 0.20%, 2030년까지 0.30%로 목표로 정한 점을 감안할 때 현행 분권화된 ODA 행정체제가 유지된다면 균열적 대립과정은 더욱 심화될 가능성이 많다. 둘째, 구조적 대립과정은 서로 경쟁하는 관료집단 사이에서 상호 배타적인 관할권의 확대를 둘러싼 힘겨루기의 경우에 발생하는데 유무상 ODA 비율이 이에 해당된다. 현재는 무상 ODA 60%, 유상 ODA 40% 수준으로 합의된 상태이나 2030년까지 ODA/GNI 비율 목표인 0.30%를 달성하는 과정에서 유상 ODA 비율의 증가 가능성이 있다. 셋째, 합리적 논쟁과정은 서로 경쟁하는 관료집단 사이에 상호배타적인 이익이 아닌 경우에 발생한다. KOICA 설립, ODA 규모 확대와 DAC 가입 결정이 이에 해당한다. 2020년까지 ODA/GNI 비율 0.20%, 2030년까지 0.30%로 결정되었기 때문에 앞으로의 중요한 과제는 유‧무상 ODA의 집행역량이 중요한 과제로 부각되고 있다. 넷째, 상호협력과정은 범 정부차원의 이해관계나 외부적 요인에 의한 것으로 서로 경쟁하는 관료집단 조직차원의 이익이 충돌하지 않는 경우로서 해외봉사단 파견확대, 한미동맹차원의 전후복구지원, 대규모 긴급재난구호 등이 이에 해당한다. 한국 ODA 정책과정을 둘러싼 관료정치현상 중 균열적 대립과정에 의한 ODA 분절화가 핵심적인 문제점이라 할 수 있는데 이의 해결을 위한 정책제언은 아래와 같다. 첫째, 한국 ODA 제공하는데 있어서 국제규범을 포용하는 모범적인 가치와 철학을 명확히 할 필요가 있으며, ODA를 한국경제정책과 분리하여 “ODA 또는 개발 그 자체(ODA or Development per se)”로 다루어야 할 것이다. 둘째, ODA 가치와 철학을 명확히 정립해 나가는 과정에서 ODA 행정체제 일원화를 선도할 수 있는 그룹 및 리더십 형성 등 개혁여건을 마련해 나가야 할 것이다. 셋째, 국제개발협력위원회의 역할을 대폭 강화할 필요가 있으며 이의 일환으로 소위원회와 민간자문위원회를 적극 활용하여야 할 것이다. 넷째, 기획재정부와 외교부는 거의 모든 DAC 회원국과 국제기구가 도입한 성과기반관리(Results Based Management) 체제를 체계적으로 도입하는데 노력을 경주하여야 할 것이다. 또한 양 부처는 국민인식증진, 컨설팅 산업육성 및 전문 인력 양성 등 공통이익 분야에 보다 협력을 강화해 나갈 필요가 있다. 다섯째, 각 ODA 집행기관은 각자가 맡은 영역에서 모든 개발도상국에 보편타당하게 적용할 수 있으면서도 가장 창의적이고 모범적인 사례(best practices)를 만들어 내는데 주력하여야 할 것이다. 이를 위하여 ODA를 전달하는데 있어서 국제규범을 준수하고, 한국의 개발경험을 현지화 하여, 수요자 중심의 “지식창출(knowledge-creating)”에 기여할 수 있는 역량을 갖추도록 노력하여야 할 것이다.
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The policy process of Official Development Assistance (ODA) is mainly made by bureaucrat groups in most ODA donor countries including the Republic of Korea (Korea). One of the distinctive features of Korea's ODA policy process is the phenomenon characterized by "bureaucratic politics" over ODA leade...
The policy process of Official Development Assistance (ODA) is mainly made by bureaucrat groups in most ODA donor countries including the Republic of Korea (Korea). One of the distinctive features of Korea's ODA policy process is the phenomenon characterized by "bureaucratic politics" over ODA leadership between the Ministry of Strategy and Finance (MOSF) supervising bilateral concessional loans and the Ministry of Foreign Affairs (MOFA) supervising bilateral grant aid. The phenomenon is getting fierce as Korea's ODA volume significantly increases as time goes by recently, under Korea's decentralized ODA administration system, as distinct from those of most donors. In this study, Alison's "Rational Actor Model" is applied to understand the background of the bureaucratic politics phenomenon of Korea's ODA policy process and analytical model resorting Alison's "Bureaucratic Politics Model" to understand the bureaucratic politics phenomenon of Korea's ODA policy process. The explanation on the Korea's ODA policy process based on the rational actor model can be outlined as follows. First, during the Cold War period from the 1960s to the early 1990s, Korea's ODA had been mainly motivated by diplomatic considerations. Therefore, MOFA played a dominant role in ODA policy process and grant aid was a major instrument. Korea's ODA limited to small amounts was thinly distributed to a large number of developing countries and its greater part to the African countries where the North Korea maintained a relative diplomatic advantages over Korea since many independent African countries from colonialism modelled themselves on the Soviet system in the Cold War period. Second, from the mid-1980s to the early 2000s, the stage was set that economic considerations began to gain ground as the dominant motive in providing Korea's ODA. In this regard, several internal and external conditions, which began to change rapidly then, combined to operate. While Korea's continued burgeoning economic strength led its government to place less emphasis on diplomatic rivalry with North Korea, Korea became one of major targets of the "new protectionist measures" of the industrialized countries. The competitive edge in export, the principal engine of the Korean economic growth, was to collapse due to ever-deteriorating labor-management disputes in the course of its democratization. On the other hand, reflecting its increased status in the world economy as the world's 15th largest economy in the early 1990s, there were calls for Korea's increased contribution to the task of fostering the peace and prosperity of the world community and many developing countries had high expectations of Korea as one of forerunner developing countries, which they believed could be a model for their own economic development. In managing these new challenges, the Korea's ODA was intended to be pursued as a part of Korea's five-year economic development plan. Third, entering the 2000s, Korea' ODA began to face new challenges. There were an increasing number of international initiatives and forces at work pushing and prodding governments in the direction of adopting more accountable public management system geared toward reform demonstrating their ODA results. They include Millennium Development Goals, United Nations International Conference on Financing for Development, and a series of High Level Forums on Aid Effectiveness organized by the Development Assistance Committee (DAC) of the Organization for Cooperation and Development. In coping with these challenges, the Korean government began to double its ongoing efforts to play a due part in international ODA community as one of the middle powers in the 21st century while it increased its ODA significantly on the occasion of joining the DAC membership in 2010. The explanation on the bureaucratic politics of Korea's ODA policy process based on the bureaucratic politics model can be outlined as follows. First, "Rupturing Confrontational Processes", which take place when one party of competitive bureaucrat groups infringe on the jurisdiction of the other party, led to the resultant patterns of ① one-sided victory of the dominant group, ② one-sided dominance of the dominant group, ③ frustration of the intentions of the dominant group. Chances are that the phenomenon of rupturing confrontational processes is even further deteriorated considering the Korea government's aim to increase its ODA/GNI ratio to 0.30% in 2030 jumping from 0.14% in 2015 under the current decentralized ODA administration system. Second, "Structured Confrontational Processes", which take place in the case of each competitive group's efforts to enlarge its own group's mutually exclusive jurisdiction, as shown in the case of the ratio of between bilateral concessional loans and grant aid. Third, "Rational Argument Processes, which take place where stakes in issue do not belong to mutually exclusive ones. Such cases as the establishment of Korea International Cooperation Agency, the target to increase ODA volume and the decision to join the DAC belong to this category. Fourth, "Mutual Cooperative Processes", which take place where stakes of competitive groups do not collide each other since they are caused by pan-governmental considerations or external factors. This category includes ① Expansion of the number of Kore Overseas Volunteers, ② Support to Post-war reconstruction efforts in consideration of Korea-America ally cooperation, and ③ Support to international efforts to relieve massive emergency disasters. One of the core problems of the bureaucratic politics over ODA leadership is ODA fragmentation caused by the rupturing confrontational processes. In this regard, policy recommendations can be outlined as follows. First, the Korean government should encourage active and wider participation of every sector of society in ODA discussion in order to form a national consensus on exemplary ODA value and philosophy encompassing global standards. And Korea's ODA needs to be pursued as ODA per se rather than as part of Korea's economic policy. Second, it is necessary to make efforts to create leading and leadership groups of the society conducive to reform measures geared toward a centralized ODA administration system. Third, it is necessary to significantly strengthen the role of the International Development Cooperation Committee, vitalizing the system to operate issue-wise sub-committees and private consultative committees. Fourth, The MOSF and MOFA should double their efforts to systematically introduce the Results Based Management System, which are introduced virtually by all major DAC members and international organizations while they closely cooperate in areas in which they have such common interests as public awareness promotion of the ODA importance, promotion of ODA industry, and training to foster experts' capacity. Fifth, each ODA executing agency should do its utmost to create the best practices commonly replicable in developing countries. To this end, it is necessary to be equipped with sufficient capacity to contribute to demand-driven knowledge-creating of partner countries by localizing Korea's development experiences while complying with global norms and practices.
목차 moremore
제1장 서 론 1
제1절 연구배경 및 목적 1
1. 연구배경 1
...
제1장 서 론 1
제1절 연구배경 및 목적 1
1. 연구배경 1
2. 연구목적 5
제2절 연구의 방법 및 구성 9

제2장 이론적 고찰 및 연구 설계 12
제1절 공적개발원조 개요 12
1. 공적개발원조 개념 12
2. 한국 ODA의 최근 동향 15
제2절 정책과정 분석대상으로서의 ODA 특징 17
1. 정책과정 참여자 17
2. ODA의 일반적 특징 17
3. 한국 ODA의 특징 23
제3절 관료집단에 관한 이론 27
1. 관료집단과 권력 27
2. 관료집단의 정치적 역할 29
제4절 선행연구의 검토 39
1. DAC 회원국 사례 39
2. 일본 사례 41
3. 한국 사례 44
제5절 연구 설계 51
1. 합리적 행위자 모델의 적용 51
2. 관료정치 모델의 적용 53

제3장 합리적 행위자 모델과 ODA 정책과정 66
제1절 ODA 제공의 동기와 목적 66
1. 외교적 동기 69
2. 경제적 동기 71
3. 인도적 동기 72
제2절 외교적 중점 고려에 의한 ODA 75
1. 냉전시대 한국외교정책 및 ODA 75
2. ODA 프로그램의 발전 78
3. ODA 배분 실적 85
4. 평가 95
제3절 경제적 중점고려에 의한 ODA 96
1. 경제적 중점고려의 배경 96
2. 경제개발 도구로서의 ODA 98
3. 1990년대 ODA 배분 실적 102
4. 2000년대 이후 117
5. 평가 119
제4절 인도적 고려를 반영한 ODA 122
1. 대내외 여건 변화 122
2. ODA 지원규모 대폭 확대 126
3. 새로운 ODA 정책 127
4. ODA 배분 실적 및 질적 수준 136
5. 평가 139

제4장 관료정치 모델과 ODA 정책과정 141
제1절 한국 ODA 정책과정의 관료정치 발생요인 141
1. 분권화된 ODA 행정체제 141
2. ODA에 대한 부처별 인식 및 접근방법 147
제2절 균열적 대립과정 158
1. 대외경제협력기금 주무부처 결정 (재무부의 일방적 승리) 158
2. KOICA, 준정부기관으로 지정 (기획재정부의 일방적 승리) 169
3. 경제발전경험 공유사업 (기획재정부의 일방적 우위) 178
4. 양자간 무상 ODA 분절화 (기획재정부의 일방적 우위) 192
5. 기획재정부의 KOICA사업 심층평가 (기획재정부의 일방적 우위) 196
6. 개별 프로젝트의 결정을 둘러싼 주도권 (기획재정부 의도의 좌절) 199
7. KSP 전담 원조기관 설립 추진 (기획재정부 의도의 좌절) 202
8. 평가 205
제3절 구조적 대립과정 207
제4절 합리적 협의과정 212
1. 한국제협력단 설립 배경과 과정 212
2. ODA 규모 확대 및 DAC 가입 226
제5절 상호협력과정 240
1. 해외봉사단 파견 240
2. 한미동맹차원 지원 249
3. 대규모 긴급재난구호 252

제5장 문제점 및 정책제언 254
제1절 문제점 254
제2절 정책제언 257
1. ODA 가치와 철학 258
2. ODA 행정체제 일원화 260
3. 국제개발협력위원회 263
4. 기획재정부 및 외교부 264
5. ODA 집행기관(KOICA, 수출입은행, KDI) 269

제6장 결론 276
제1절 연구내용의 요약 276
제2절 문제점 및 정책제언 요약 279
제3절 연구의 한계 및 향후 연구방향 281

<참고문헌> 285
ABSTRACT 305